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OB电竞:小草絮语【八】 内部行政行为外部化具有可诉性
2022-07-09 04:57:43 | 来源:OB电竞官网 作者:ob电竞官网下载

  在多年的律师实物操作中,笔者接触到很多行政案件。对于案件本身属于行政法范畴的案件,我们通常会根据行政法以及行政诉讼法进行操作。但不可否认的是,在司法实践中,还存在许多争议的问题,其中包括行政法规制的内容的争议。如内部行政行为是否具有可诉性的问题。本文以指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》的理解为基础展开。试图从案例的分析及法院的裁判意图的角度出发,分析内部行政行为外部化的可诉性问题。

  2010年8月31日,安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》,请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日,来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后,没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定,而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内,其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服,提起行政复议。2011年9月20日,滁州市人民政府作出《行政复议决定书》,维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服,提起行政诉讼,请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

  根据我国《行政诉讼法》的相关规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权提起行政诉讼。可以提起行政诉讼的具体行政行为包括行政处罚、行政强制措施等,而行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定,属于内部行政行为,不可以提起行政诉讼。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但是,也不可一概而论。如果行政机关已经将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对批复不服的,那么就有权提起诉讼,人民法院应当依法受理。

  地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。

  滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出(2011)滁行初字第6号行政裁定:驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉,安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出(2012)皖行终字第14号行政裁定:一、撤销滁州市中级人民法院(2011)滁行初字第6号行政裁定;二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

  法院生效裁判认为:根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定,来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后,应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为,不向相对人送达,对相对人的权利义务尚未产生实际影响,一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中,来安县人民政府作出批复后,来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书,即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为,对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响;原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容,并对批复提起了行政复议,复议机关作出复议决定时也告知了诉权,该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此,对该批复不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

  内部行政行为是一个学理概念。德国的一般权力关系理论最早将行政行为划为内部行政行为与外部行政行为。在法国行政法上与内部行政行为相似的概念是“内部行政措施”。内部行政措施是指“行政长官对工作的指挥对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示”,其规范的对象是行政系统内部的公务员。【1】所谓内部行政行为,是基于上级与下级、组织与个人之间领导与被领导关系或其他的隶属关系,在行政机关内部就内部事物进行的管理活动,比如行政机关就机构建制、工作程序、规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动均属于内部行政行为,它是对行政机关自身及所属公务员产生行政约束力的职权行为,对外不具有法律效力。内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。但是,针对内部相对人所作的行政行为并非都是内部行政行。

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